Mon intervention en Commission sur mon déplacement à Kyiv
Mireille Clapot:
Monsieur le président, chers collègues,
À l’invitation officielle du président de la Verkhovna Rada, M. Ruslan Stefanchuk, et avec le soutien des Parlements polonais et lituanien, les présidents et vice-présidents des commissions des affaires étrangères de quatorze pays engagés aux côtés de l’Ukraine se sont rendus à Kiev, les 23 et 24 février derniers, afin de manifester le haut degré de soutien que nous continuons d’apporter à nos amis ukrainiens face à l’agression dont ils sont victimes depuis un an désormais.
Le président Bourlanges ne pouvant y représenter notre commission, j’ai eu l’honneur de le suppléer. Etaient présents à mes côtés les représentants des Parlements de onze autres Etats membres de l’Union européenne (Lituanie, Allemagne, Bulgarie, Espagne, Finlande, Italie, Pologne, Portugal, République tchèque, Slovénie, Suède), ainsi que de ceux du Royaume-Uni, de l’Islande, et du Parlement européen.
Nous rendre à Kiev ne fut pas une sinécure. Comme chacun ici le sait – quelques-uns des membres de la commission se sont eux aussi déjà rendus sur place –, l’accès au territoire ukrainien n’est possible que par le train, depuis la frontière polonaise, au prix d’un voyage éprouvant de près d’une journée depuis Varsovie. Néanmoins, ce petit effort est bien la moindre des choses que nous puissions faire pour marquer notre considération et notre volonté de saluer les sacrifices consentis par l’Ukraine et son peuple, face à une nouvelle forme d’impérialisme aux portes de l’Union européenne.
Vous l’avez indiqué, M. le président, nous avons rencontré de nombreuses personnalités, à commencer par le président d l’Ukraine, le président et les présidents des commissions permanentes de la Verkhovna Rada, mais aussi la vice-première ministre ukrainienne en charge de l’intégration européenne, le vice-ministre de la défense et le ministre de l’énergie. Nous nous sommes également rendus sur le lieu d’exactions commises par les forces d’occupation russes, à Irpin. Enfin, j’ai pu échanger avec notre ambassadeur à Kiev, M. Etienne de Poncins, ainsi qu’avec son homologue à Varsovie, M. Frédéric Billet.
Toutes ces rencontres, riches et émouvantes dans le contexte que chacun peut imager, m’ont conduit à tirer quelques enseignements, que je souhaite vous livrer aujourd’hui.
La coïncidence de notre venue en Ukraine avec le premier « anniversaire » – terme à connotation habituellement positive que je n’aime pas trop employer mais qui malheureusement n’a pas vraiment d'équivalent – de l’offensive russe contre ce pays nous a placés aux premières loges de la reprise des hostilités décidées par la Fédération de Russie, qui était en préparation depuis plusieurs mois ou semaines.
Alors que quelque 100 000 hommes avaient été mobilisés par Moscou au lancement de son opération dite « spéciale », ce sont près de 313 000 soldats au total, renforcés par la mobilisation décrétée par le président Poutine l’an passé, qui sont désormais massés aux portes de l’Ukraine et alimentent, le plus souvent au péril de leur vie, le harcèlement permanent des forces russes contre la défense ukrainienne.
Nous n’avons pas été directement exposés aux affres de la guerre, mais nous avons néanmoins pu en mesurer directement les manifestations quasi-quotidiennes.
Si la capitale ukrainienne, qui était l’objet d’une offensive par le Nord du pays aux premiers jours de l’opération spéciale russe, a retrouvé depuis plusieurs mois déjà un semblant de vie normale, elle n’en demeure pas moins aux aguets et exposée régulièrement à des frappes aériennes ou de missiles.
Notre séjour n’a pas particulièrement été marqué par des alertes, mais la population est régulièrement invitée à se rendre dans des abris souterrains, bunkers ou stations de métro le plus souvent. Beaucoup s’exonèrent de ces précautions mais elles demeurent hélas nécessaires, tant les forces russes s’acharnent sur des infrastructures civiles, voire de temps en temps des habitations.
Signes concrets de l’état de siège de la capitale ukrainienne, les forces armées sont présentes à plusieurs endroits stratégiques, des protections – des sacs de sables entassés au niveau des fenêtres, des chicanes et des hommes en armes – entourent les bâtiments officiels et des dommages causés à divers endroits de la ville constituent autant de marques visibles de la situation actuelle. Nous avons pu nous en rendre compte par nous-mêmes depuis le centre d’affaires de la tour 101, qui offre l’un des meilleurs panoramas sur les destructions subies par la capitale ukrainienne depuis un an.
Nous avons aussi eu la chance de nous rendre dans les faubourgs de la capitale ukrainienne, à Irpin, afin de nous rendre compte des ravages causés par les forces russes contre les populations et les habitations, lorsque celles-ci piétinaient aux portes de Kiev, entre fin février et début avril 2022.
Cette ville a subi des dommages et destructions qui dépassent l’entendement (pont, hôtel de ville, immeubles et commerce ravagés, notamment), principalement par voie aérienne, les forces russes au sol n’y ayant stationné que très peu de temps. Plusieurs bâtiments éventrés ou soufflés par les explosions, ainsi que des carcasses de voitures de victimes, brûlées ou criblées de balles, ont été montrés mais, heureusement, le processus de reconstruction a partiellement débuté.
Nous avons également visité l’exposition « One year – stay in the fight », organisée par YES Ukraine et portant sur les violations des droits humains commises par les forces russes depuis le début du conflit. Officiellement, l’Ukraine déplore à ce jour 9 594 décès de victimes civiles, dont 461 enfants, et 12 758 blessés, dont 923 enfants. Mais ces chiffres sont probablement en-deçà de la réalité.
Quelque 80 080 biens ou infrastructures ont été détruits depuis le début de la guerre, la Russie ayant procédé à un total de 255 frappes contre ce type de cibles. De plus, 950 cas de crimes de guerre ont été formellement recensés à ce stade. S’y ajoute enfin, de manière tout aussi préoccupante, l’enlèvement d’enfants ukrainiens, déplacés en Russie pour y être adoptés par des couples russes : le chiffrage de l’Ombudsman ukrainien porte à 3 000 enfants leur nombre, selon la commission des droits de l’Homme de la Verkhovna Rada.
Nos hôtes ukrainiens ont pour habitude de dire que celles et ceux qui se rendent sur les lieux où des exactions ont été commises sur les populations civiles ne portent jamais le même regard, par la suite, sur les enjeux du conflit. Je partage cette impression car la guerre en cours en Ukraine est un conflit qui frappe aussi très durement les populations civiles, délibérément visées par les agresseurs russes.
Attachés à la défense des intérêts de nos concitoyens, nous ne pouvons qu’être sensibles à la préoccupation des autorités ukrainiennes de défendre la vie de leurs ressortissants. C’est là, indéniablement, une valeur qui nous rapproche et nous unit.
Les entretiens politiques conduits à Kiev au cours de ce déplacement ont largement porté sur les aspirations européennes de l’Ukraine. À cet égard, si la solidarité de l’Union européenne et des Etats européens est fortement appréciée, les attentes restent fortes, qu’il s’agisse de la satisfaction des besoins immédiats du pays ou de ses perspectives d’adhésion à l’Union.
L’UE se tient fermement aux côtés de l’Ukraine et de sa population. Dès février 2022, les dirigeants de l’Union ont annoncé leur volonté de soutenir vigoureusement l’économie, la société et les forces armées ukrainiennes, ainsi que la reconstruction future. Parallèlement, dix paquets de sanctions ont été adoptés par l’Union, le dernier le 24 février 2023, afin de viser les capacités de production de l’outil militaire russe et les avoirs des dirigeants responsables du conflit.
Les responsables ukrainiens savent tout cela et ils sont très sensibles à ce soutien.
Concrètement, depuis le début de la guerre, l’UE et ses États membres ont mis à disposition de l’Ukraine et de sa population une aide d’environ 67 milliards d’euros, répartie entre 37,8 milliards d’euros d’assistance économique, 17 milliards d’euros d’aide aux réfugiés et 12 milliards d’euros de soutien militaire.
Après avoir fourni une assistance macro-financière de 7,2 milliards d’euros sous forme de prêts et de subventions en 2022, le Conseil a adopté un paquet législatif, en décembre dernier, qui permettra, tout au long de l’année 2023, d’apporter une aide financière à hauteur de 18 milliards d’euros. L’objectif est de fournir une assistance budgétaire à court terme, de financer les besoins immédiats et soutenir la remise en état des infrastructures critiques, et enfin de préparer la reconstruction d’après-guerre ainsi que les réformes économiques nécessaires pour l’intégration européenne du pays.
Les Ukrainiens ne sont pas seulement conscients de ces efforts financiers. Ils apprécient aussi grandement le soutien politique des États membres et de l’Union européenne, y compris dans des registres plus mémoriels et symboliques, telle que la reconnaissance de l’Holodomor.
Je vous laisse en juger, mais notre délégation de parlementaires a été reçue par le président de l’Ukraine, celui du Parlement ukrainien, une vice-première ministre et deux membres importants du gouvernement ; c’est dire le degré d’importance accordé à notre venue.
En cela, notre déplacement était plus que symbolique : il matérialisait, en quelque sorte, la force de notre engagement aux côtés de l’Ukraine, dans les moments difficiles comme dans les jours meilleurs.
Nos interlocuteurs à Kiev, comme le président Zelensky très régulièrement, ont insisté sur le fait que l’Ukraine se bat aujourd’hui non seulement pour sa propre défense mais aussi pour celle de l’Europe, de ses valeurs et de la liberté. De ce fait, les autorités ukrainiennes attendent de nos pays un soutien matériel appuyé dans l’effort de guerre, ainsi qu’une adhésion rapide à l’Union européenne.
1. Le besoin d’armes de défense, leitmotiv des discours officiels
La priorité des priorités depuis le début de l’année 2023, pour les Ukrainiens, est l’obtention d’équipements militaires modernes pour compenser le déséquilibre numérique constaté sur le champ de bataille.
Fin novembre 2022, tous pays confondus, l’Ukraine avait reçu plus de 113 milliards d’euros d’aide militaire, financière et humanitaire depuis le début de la guerre. L’Union européenne et ses Etats membres en sont les premiers contributeurs en valeur nette avec plus de 52 milliards d’euros de soutien, suivis des États-Unis avec un soutien de 48 milliards.
Pour la première fois de son histoire, l’Union européenne a financé la livraison d’armes à un pays en guerre, une mesure rendue possible par la création, en mars 2021, de la Facilité européenne pour la paix (FEP). Ce dispositif permet notamment aux Etats membres d’être remboursés du montant de la valeur des matériels militaires cédés à l’Ukraine.
Le montant de la FEP a été plusieurs fois rehaussé et atteint aujourd’hui 3,6 milliards d’euros, financé par les États membres. La France contribue à hauteur de 18 % à ce mécanisme.
À cela s’ajoute un montant de 123 millions d’euros dédiés à la mission EUMAM Ukraine, une mission ayant pour objectif la formation de 15 000 soldats ukrainiens sur le territoire européen. La France forme 2 000 soldats ukrainiens sur son territoire, sur les 15 000 répartis au sein de l’Union européenne dans le cadre de la mission EUMAM Ukraine.
Nous avons donné aux forces armées ukrainiennes plusieurs équipements importants, parmi lesquels les canons Caesar et des chars légers AMX 10 RC. Récemment, plusieurs pays européens se sont engagés à livrer des chars lourds de type Leopard 2.
La réception de tous ces équipements et leur déploiement au plus près des besoins opérationnels constituent un véritable tour de force logistique, rendu possible par un considérable effort de modernisation de l’administration ukrainienne. Preuve en est, une fois de plus, de la capacité des Ukrainiens à s’adapter et à se réinventer pour leur survie.
Les Ukrainiens, relayant en cela les demandes formulées par le président Zelensky lors de sa mini-tournée européenne à Londres, Paris et Bruxelles, les 8 et 9 février derniers, insistent désormais sur leurs besoins en avions de combat. Le sujet est en cours de discussion et, en tout état de cause, la fourniture de tels équipements suppose une formation assez longue de militaires ukrainiens. L’obtention de munitions, notamment d’artillerie, apparaît également urgente pour faire face aux pilonnages russes dans l’Est du pays.
2. La perspective d’adhésion à l’UE : une volonté qui s’inscrit dans un calendrier ambitieux
L’autre attente forte exprimée à Kiev concerne le processus d’adhésion à l’Union européenne. L’Ukraine a demandé à adhérer à l’UE le 28 février 2022. À l’issue du Conseil européen des 23 et 24 juin derniers, les chefs d’État et de gouvernement des vingt-sept États membres de l’Union européenne ont adopté la recommandation de la Commission d’accorder à l’Ukraine le statut de candidat à l’adhésion.
Depuis lors, les autorités ukrainiennes n’ont cessé de mettre en avant les progrès obtenus sur le chemin de la préparation de cette adhésion, notamment en matière de lutte contre la corruption, pour appeler à une adhésion rapide. Lors du 24e sommet UE-Ukraine, le 3 février 2023 à Kiev, le président ukrainien, Volodymyr Zelensky a clairement manifesté son intention de voir les négociations sur l’adhésion de son pays débuter à la fin de cette année, voire l’an prochain, dans la perspective d’une adhésion effective à l’horizon 2026.
Ce message nous a fortement été relayé sur place, lors de nos entretiens avec les officiels ukrainiens rencontrés.
Dans les faits, ces ambitions devraient se heurter à certaines réalités juridiques importantes car, pour devenir un État membre à part entière, outre qu’elle devra recueillir à cet effet l’unanimité des vingt-sept, l’Ukraine devra se mettre en situation d’appliquer la totalité du droit communautaire, ce qui suppose des dizaines de milliers de normes à transposer, ainsi que des réformes administratives et organisationnelles importantes à mener au préalable. À cet égard, le contexte de guerre, jusqu’ici révélateur des ressources sous-estimées de l’Ukraine et de son aptitude à s’adapter de manière extrêmement rapide, sera-t-il le catalyseur de transformations plus profondes ? Seul l’avenir le dira.
Dans l’éventualité où les négociations d’adhésion à l’UE s’ouvriraient dès cette année, pour permettre aux services de la Commission d’avancer en 2024 malgré les échéances électorales européennes, le Parlement européen table sur une intégration de l’Ukraine à l’Union, au mieux, à compter de 2029.
Dans l’intervalle, la Communauté politique européenne (CPE), souhaitée par le président de la République française et portée sur les fonts baptismaux à Prague l’an passé, devrait permettre de lancer des coopérations concrètes à brève échéance avec l’Ukraine. Après s’être montrés méfiants à l’égard de ce format, les Ukrainiens ont bien compris l’intérêt qu’ils pourront en retirer.
Si la guerre reste malheureusement – et sans doute pour quelques temps encore – d’actualité, l’objectif d’un retour à la paix n’est pas écarté par la partie ukrainienne. Les principes énoncés par le président Volodymyr Zelensky sont clairs et se résument à un plan en dix points. Outre le rétablissement de l’intégrité territoriale du pays et de sa souveraineté, assorti de garanties de sécurité, la question de la réparation des dommages et du jugement des crimes commis sera cruciale.
C’est le 16 novembre 2022, au deuxième jour de la réunion des chefs d’Etat et de gouvernement du G20 à Bali, que le président ukrainien a formalisé ses conditions à une cessation des hostilités avec la Russie.
Concrètement, ce plan demande pour l’Ukraine : une sécurité radiologique et nucléaire, à commencer par Zaporijjia, la sécurité alimentaire, la libération de tous les prisonniers et déportés, y compris les prisonniers de guerre et les enfants déplacés en Russie, bien évidemment, le rétablissement de l’intégrité territoriale du pays conformément à la Charte des Nations Unies, le retrait des troupes russes et la cessation des hostilités, des mesures de justice et la construction d'une architecture de sécurité dans l’espace euro-atlantique, avec des garanties pour l’Ukraine.
Bien qu’il présente le mérite d’entrouvrir un canal de discussion et d’affirmer que l’Ukraine ne souhaite pas une guerre indéfinie, le plan du président Volodymyr Zelensky ne recueille pas, pour l’heure, le moindre geste d’ouverture de Moscou.
Concomitamment au déplacement, la Chine a publié une position sur le règlement politique de la crise en Ukraine, dont certains aspects s’écartent des priorités ukrainiennes. Il en a été brièvement question à Kiev et il apparaît prématuré, à ce stade, de préjuger de la portée qu’aura cette contribution.
La question des garanties de sécurité accordées à l’Ukraine est centrale pour l’Exécutif ukrainien. Le mémorandum de Budapest du 5 décembre 1994 était censé les offrir, suite à la chute de l’URSS, en échange d’un renoncement aux stocks d’armes nucléaires présents dans le pays et transférés en Russie. La suite a montré que cet engagement n’apportait pas à l’Ukraine la protection à laquelle elle aspirait légitimement.
Aujourd’hui, l’ensemble des autorités ukrainiennes considère que la paix ne sera possible que si le retour à la guerre est rendu impossible, ce qui suppose des engagements plus contraignants pour les Etats qui se porteraient garants du respect de l’intégrité et de la souveraineté de l’Ukraine.
D’ailleurs, les responsables ukrainiens ne cachent pas qu’ils souhaiteraient voir leur pays intégrer l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN), alors que cette perspective avait été évoquée par le président russe pour justifier le déclenchement de l’opération spéciale du 24 février 2022.
Plusieurs parlementaires d’États membres de l’OTAN présents lors du déplacement, notamment ceux issus de l’Europe de l’Est, partagent cette aspiration de l’Ukraine, formalisée officiellement le 30 septembre 2022. Elle ne fait toutefois pas consensus actuellement.
Nonobstant la priorité des autorités ukrainiennes de recouvrer l’intégrité territoriale du pays et sa souveraineté, les discussions que nous avons eues à Kiev ont porté sur l’exigence de réparation des crimes et des dommages perpétrés sur le sol ukrainien.
Juridiction internationale chargée de juger les individus accusés de crimes internationaux (génocide, crime de guerre, crime contre l’humanité), la Cour pénale internationale a annoncé, en mars 2022, l’ouverture d’un examen préliminaire sur la situation en Ukraine pour déterminer si des crimes relevant de sa compétence y ont été commis. Or, la CPI rencontre des limites dans l’exercice de sa compétence dans cette affaire car elle ne peut enquêter que sur les crimes commis sur le territoire d’un État partie au Statut de Rome signé en 1998 ou lorsque le Conseil de sécurité des Nations Unies lui a renvoyé la situation.
Or, la Russie n’a pas ratifié le Statut de Rome et elle ne manquerait pas d’exercer son droit de veto au Conseil de sécurité dans l’éventualité où une résolution mandatant la CPI serait mise aux voix.
Pour contourner cette difficulté, les autorités ukrainiennes plaident pour la mise en place d’un tribunal international indépendant ou ad hoc. Fin novembre 2022, la présidente de la Commission européenne, Mme Ursula von der Leyen, a proposé de travailler à la création d’un tribunal spécial « soutenu par les Nations Unies » pour juger les « crimes d’agression de la Russie » en Ukraine.
Depuis, plusieurs options ont été avancées sur cette question :
– tout d’abord, la mise en place d’un tribunal international spécial indépendant, fondé sur un traité multilatéral, autrement dit un tribunal ad hoc limité aux crimes d’agression commis par les dirigeants russes contre l’Ukraine ;
– sinon, l’institution d’un tribunal spécial sur le fondement d’une résolution de l’ONU, adoptée en Assemblée générale, sur le modèle de ce qui s’est passé au Cambodge ;
– enfin, l’instauration d’un tribunal spécialisé intégré dans un système judiciaire national mais comportant des juges internationaux : une juridiction hybride en somme, à la fois nationale et internationale à l’image du tribunal spécial pour le Kosovo créé en 2015.
Dans une résolution du 19 janvier 2023, le Parlement européen s’est prononcé en faveur d’un tribunal international spécial chargé de poursuivre le crime d’agression contre l’Ukraine. De même, dans une résolution adoptée en séance plénière le 26 janvier 2023, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a elle-aussi appelé à la l’instauration d’un tribunal spécial à La Haye pour poursuivre les responsables russes et biélorusses ayant « planifié, préparé, initié ou exécuté » la guerre d’agression en cours.
Cependant, ces suggestions se heurtent à d’importantes difficultés pratiques.
En tout état de cause, les Ukrainiens n’entendent pas signer, le moment venu, un cessez-le-feu valant solde de tous comptes. Des atrocités et des crimes ont été commis en Ukraine et leurs auteurs devront avoir des comptes à rendre. De même, les autorités ukrainiennes jugent que les avoirs étrangers des soutiens actifs à la guerre du régime russe doivent permettre la réparation de dommages matériels subis par leur pays lors de ce conflit.
Pour conclure cette présentation que, je l’espère, vous n’aurez pas trouvée pas trop longue, je souhaite insister sur deux éléments qui m’ont particulièrement marquée lors de ce déplacement, par définition, très spécial.
Le premier est le courage et la résilience de la population ukrainienne et de ses dirigeants. Depuis un an, maintenant, ils subissent une guerre très dure, intense, qui engendre beaucoup de dommages et de privations. Pourtant, à chaque attaque ou offensive, ils se redressent face à l’agresseur et font preuve d’un courage exemplaire. Notre soutien, même symbolique, les aide beaucoup et c’est pour cela que je suis fière d’avoir pu me rendre là-bas pour montrer que, un an après le début de la guerre, nous restons à leurs côtés.
Le second élément sur lequel je souhaite insister concerne la poursuite de la vie parlementaire et démocratique en Ukraine, malgré le conflit. Nous avons pu assister à une séance plénière de la Verkhovna Rada et rencontrer les députés ukrainiens, qui restent mobilisés pour leur pays en dépit des dangers. Je tiens ici à leur rendre hommage et j’en retire, pour ma part, une certaine humilité pour l’accomplissement de notre mission de législateur.
